一項規范提升安全生產成效的重要制度安排
——《生產安全事故應急救援評估規范》解讀
近日，應急管理部批準并公告發布《生產安全事故應急救援評估規范》（以下簡稱《規范》），為便于理解掌握《規范》、推動貫徹實施工作，現就有關情況解讀如下：
一、《規范》發布與實施的重要意義
安全生產標準是國家基礎性制度，是安全生產法律體系的組成部分和執法檢查的重要依據，是保障安全生產的重要技術支撐。《規范》作為強制性行業標準，總結了近年來生產安全事故應急救援評估的實踐經驗，是規范提升安全生產工作成效的一項重要制度安排。
（一）《規范》的發布與實施，有助于推動安全生產治理模式向事前預防轉型。“預防為主”是安全生產方針的重要內容，也是實現安全生產的根本途徑。事實表明，平時“防得住、備得好”，關鍵時刻才能“躲得開、救得快”。把防范遏制重特大事故作為安全生產整體工作的“牛鼻子”來抓，是多年來著力“預防為主”的科學思路和有效方法。《規范》評估內容涉及安全生產“人、機、管、環”各要素，貫通“防”與“救”，既包括屬地政府和事故單位的“應急響應”、“應急處置”和“應急保障”，也包括“應急準備”，應急準備就是“防”。《規范》的發布與實施，將倒逼相關各方深刻汲取事故教訓，推動舉一反三、標本兼治，通過全面對標強化應急準備，促進規范提升安全管理、監測預警、人員保障、裝備配備和科技支撐等工作成效，推動安全生產治理模式向事前預防轉型，為實現高水平安全與高質量發展良性互動提供有效保障。
（二）《規范》的發布與實施，有助于提升安全生產法治化、規范化水平。法律法規是標準制定的依據，標準是對法律法規的技術支撐、細化補充和執法檢查的重要依據。《安全生產法》第八十六條、《生產安全事故應急條例》第二十七條，對建立應急救援評估制度均作了明確要求，確保了《規范》制定的“有法可依”。《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》要求“建立以強制性國家標準為主體的安全生產標準體系”，《標準化法》第十條規定，“對保障人身健康和生命財產安全，國家安全、生態環境安全以及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求，應當制定強制性國家標準”，確保了《規范》強制屬性的“于法有據”。落實強制性標準有助于統一規范和加強應急救援評估工作，著力解決相關工作中存在的薄弱環節和突出問題，提升安全生產法治化、規范化水平。
（三）《規范》的發布與實施，有助于提升事故救援評估成效和應急保障能力。事故救援評估是生產安全事故調查處理的基礎性工作。《生產安全事故應急處置評估暫行辦法》（安監總廳應急〔2014〕95號，以下簡稱《辦法》）自實施以來，對于規范和改進應急救援評估工作發揮了積極作用，但在近年實踐中也逐步暴露出從內容到程序都還不夠科學規范、效力層級較低、缺乏強制性等不足。《規范》充分總結近年來相關工作實踐經驗，復盤補齊《辦法》短板弱項，并借鑒部分地區的經驗做法，為進一步提升應急救援評估成效與應急保障能力提供了比較完善的制度保障。
二、《規范》編制情況與主要內容
《規范》從調研起草到報批發布，歷時一年有余。期間，應急管理部有關領導多次聽取匯報，出思路、把方向、提要求，部相關司局、單位和參與編制有關人員秉持“致廣大而盡精微”的科學態度，堅持依法立規、開門立規，明確分工、協同聯動，集思廣益、精心雕琢，達成預期目標。
《規范》正文共七部分，明確了標準適用的范圍、規范性引用文件、術語定義、基本要求、評估方式、評估程序和評估內容等，并對評估方式、應急準備、應急響應、應急處置、應急保障、評估報告等方面作了詳細規定。第一部分是標準適用范圍，規定了標準適用于依法成立的事故調查組所開展的較大及以上生產安全事故應急救援評估工作；第二部分是規范性引用文件，列出了引用的相關標準；第三部分是術語和定義，對應急救援評估、應急預案等概念進行了明確界定；第四部分是應急救援評估的基本要求，規定了應急救援評估的目的、對象、依據和原則等；第五部分是評估方式，列出了5種常用評估方式；第六部分是評估程序，對準備與啟動、評估實施、評估總結等予以明確；第七部分是評估內容，主要包括事故單位、事發地人民政府及參與處置和救援的部門、單位的應急準備、預警、應急響應、應急處置、應急保障等。
《規范》還包括兩個附錄：附錄A為事故單位和事發地人民政府生產安全事故應急救援評估表，附錄B為生產安全事故應急救援評估報告大綱。
三、《規范》及其實施的主要特點
《規范》的編制和發布實施，標志著我國應急救援評估工作向科學化、精細化轉型。綜合《規范》全部內容、強制性標準特征并結合救援評估的實踐視角，《規范》及其實施工作具有5個比較明顯的特點：
一是全面性。要素全：應急救援評估內容關聯到安全生產諸項要素和事前、事中、事后全過程。責任全：評估對象涉及“事故單位、事發地人民政府及參加處置和救援的部門、單位”，將屬地管理責任、部門監管責任和企業主體責任全部納入。方式全：通過統籌運用“資料分析、詢問談話、專家論證、現場勘查、技術鑒定”等評估方式，構建起全面深入開展救援評估的“工具箱”，為有效“分析應急救援過程、特點及做法，總結應急救援的成功經驗和問題不足”奠定了制度基礎。
二是規范性。這是作為強制性標準的本質特征。在語言表述上，《規范》全部技術內容為強制性，全文使用“應包括但不限于”的表述高達17處之多，這些都是“規定動作”而非“自選動作”。在制度效力上，具有法律上的強制性，《規范》適用于指導較大及以上生產安全事故應急救援評估工作，并可作為監管執法部門的執法依據。違者，將依照有關法律法規相關條款實施處罰。在實踐效能上，作為法律法規實施的重要技術支撐和必要補充，《規范》的宣貫與實施，有助于規范各相關方落實落細安全生產責任，促進提升安全風險防范水平和安全基礎保障能力。
三是科學性。從研制角度看，《規范》起草組來自“政產學研用”各有關領域，相關人員對國內外標準及救援評估工作具有豐富的實踐經驗，《規范》的起草、征求意見、技術審查嚴格遵守規定流程，各項工作環環相扣、無縫銜接，為《規范》的科學嚴謹奠定了基礎。從宣貫角度看，《規范》從頒布到實施設置六個月的過渡期，保證了標準實施主體和社會各界充分了解掌握標準內容。從實施角度看，《規范》來源實踐又指導實踐，以往評估實踐中積累的一些經驗納入其中，這些寶貴經驗源于救援評估組求真求是的態度與作風，《規范》實施需要將這樣的態度與作風一以貫之。
四是聯動性。生產安全事故應急救援各項相關工作注重協同聯動、協調一致，在《規范》中也有體現。一方面，《規范》要求置身其中的事故單位應“配合和支持參與應急救援的隊伍及其他應急救援力量開展救援”；事發地人民政府要關注“信息在部門間的共享情況”，應主動加強“現場管理、交通管制、醫療衛生、環境監測、輿情引導協調聯動”，統籌“應急、公安、衛健、電力、通信、供水、燃氣、氣象、城管、交通、環保部門救援力量及物資裝備保障情況”。另一方面，從最近幾起重特大事故救援評估的實踐情況看，作為依法成立的事故調查組的下設工作組，事故救援評估組既按照職責獨立開展工作，又充分與綜合組、技術組、管理組等協調聯動，保障相關工作有力有序開展。
五是操作性。《規范》正文詳細給出了每個評估程序需要完成的流程，以及準備資料、評估報告相關內容和要求，便于參與應急救援評估人員“按圖索驥”，可以迅速了解救援評估的基本要求、方法和工作內容。附錄A將應急救援評估的項目、內容、方式和結果“一表統攬”，為撰寫評估報告提供簡捷明了的基礎資料；附錄B為報告編制大綱，做到了“綱舉目張”，便于提高報告編制效率。
四、推動《規范》落實落地的主要措施
標準規范的生命力在于有效實施。《規范》實施是一項系統工程，需一系列配套工作來保障。要多措并舉，加強《規范》宣貫解讀，完善救援評估機制、強化法制保障和執法檢查等手段，推動《規范》“落地生根”、“開花結果”。
一是通過宣貫培訓、協同保障抓落實。加強全面宣貫，各地要組織做好《規范》宣貫培訓、配套制度完善等工作，發揮全媒體優勢，以系統解讀、亮點透視、圖說規范和實例導讀等方式，面向基層和生產經營單位開展宣貫活動。加強重點培訓，堅持需求導向，明確宣貫重點內容，有針對性答疑釋惑；組織開展線上線下專題培訓，引導各級各有關部門特別是安全生產綜合監管、行業監管部門相關人員學習掌握應急救援評估的工作定位、原則、內容、方法和程序。加強協同保障，在部層面推動納入相關工作安排，細化落實相關司局（單位）任務分工與服務保障，與整體工作統籌推進。
二是通過履職盡責、擔當作為抓落實。救援評估組要注重把握“科學嚴謹、依法依規、實事求是、注重實效”的工作原則，以全部事實為依據、以法規標準為準繩，抽絲剝繭查問題、條分縷析解疑點，著力將各類有用的數據“吃干榨盡”，力求評估結論經得起時間、實踐的檢驗；要緊緊牽住防范和遏制重特大事故這個“牛鼻子”，聚焦救援評估涉及的“人、機、環、管”等各要素，深入分析問題短板弱項，研究提出針對性強的措施建議，推動相關地區和單位完善風險防控機制，強化預案、隊伍、機制和物資等各項應急準備，推動公共安全治理模式向事前預防轉型，帶動安全生產水平整體提升。
三是通過監督檢查、對標對表抓落實。《規范》具體細化了各級政府部門、單位和各類企業的應急準備、預警、應急響應機制建設和應急保障等應急救援要求，是監督檢查、考核巡查更精細化的工作依據。暢通《規范》應用渠道，應急管理部組織的安全生產大檢查、明查暗訪和各類專項行動，加強對各地《規范》宣貫與實施情況督促指導；地方各級應急管理行政執法機構要對標開展執法檢查，督促強化企業應急救援基礎性工作；地方各級安委會組織開展對下級政府和本級相關部門的督促檢查、考核巡查工作，應將《規范》應急準備、應急保障等要求納入其中，以標準實施助力全面推進安全生產各項工作。
四是通過法制保障、機制推動抓落實。強化法制保障，結合正在組織修訂的《生產安全事故報告和調查處理條例》，把救援評估有關內容納入其中，推動《規范》貫徹落實與法規銜接配套。強化機制保障，推動探索建立覆蓋標準實施全過程的追溯、監督和糾錯機制，實現標準實施和信息反饋閉環管理，建立健全部門統籌、地區聯動的標準實施監督情況通報與公布機制，做到標準實施高效能。積極推動《規范》向強制性國家標準轉化，提高標準效力層級、拓展標準適用范圍，更好地發揮強制性標準的基礎性和保障性作用。
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