《突發事件應急預案管理辦法》解讀
2024年1月31日，國務院辦公廳印發了新修訂的《突發事件應急預案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。記者就《辦法》采訪了應急管理部有關負責人。
一、請介紹《辦法》修訂背景與重要意義
2013年10月25日，國務院辦公廳制定《辦法》，在推動建立健全全國突發事件應急預案體系、規范加強應急預案管理方面發揮了重要作用。2018年，黨中央對我國應急管理體制進行系統性、整體性重構，原由國務院辦公廳承擔的“協調指導應急預案體系建設”等應急管理職責劃入新組建的應急管理部。2021年，應急管理部會同有關方面啟動《辦法》修訂工作，在深入調研、專家論證、廣泛征求各地各有關部門和社會公眾意見建議基礎上，數易其稿形成了《辦法》送審稿，并報國務院同意后以國務院辦公廳名義印發實施。《辦法》修訂出臺標志著我國應急預案管理進入新階段，對推進國家應急管理體系和能力現代化具有重要意義。
（一）《辦法》深入貫徹落實習近平總書記關于應急管理的重要論述和黨中央、國務院決策部署。黨中央、國務院高度重視應急預案體系建設工作。習近平總書記對應急預案工作多次作出重要指示批示，強調要加強應急預案管理，健全應急預案體系，落實各環節責任和措施。《辦法》深入貫徹習近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務院決策部署，認真落實總體國家安全觀，堅持人民至上、生命至上，適應新時代我國應急管理體制機制改革發展需要，在應急預案體系建設和預案編制、管理、實施等方面提出了一系列創新舉措，有利于提高應急預案管理的制度化、規范化、程序化水平，推動新時代應急管理事業發展。
（二）《辦法》推動解決應急預案管理工作中存在的突出問題。近年來，我國應急預案管理工作取得了重要成效，對有力有序有效應對各類突發事件發揮了重要作用，但也存在一些突出短板。《辦法》深入總結近年來應急預案管理和突發事件應對工作經驗，重點針對應急預案規劃、編制、審批、發布、備案、演練、評估、修訂等方面工作作了優化調整，完善了頂層設計，創新了管理制度，固化了經驗做法，從制度層面解決了一些突出問題。
（三）《辦法》厘清了新體制下應急管理等相關部門的應急預案管理職責。《辦法》明確了應急管理部門負責指導應急預案管理工作、綜合協調應急預案銜接工作，有關部門負責本部門（行業、領域）應急預案管理工作，明確了應急管理部門在征求意見、審核審批、備案管理、數據庫管理等過程中進行預案銜接性把關的要求，有利于充分發揮應急管理部門的綜合優勢和各相關部門的專業優勢，根據職責分工承擔各自責任，確保責任鏈條無縫對接，形成整體合力。
二、《辦法》修訂思路是什么？
《辦法》修訂力求契合我國應急管理體制機制改革實際，研究提出應急預案全流程管理的任務要求，為當前和今后一個時期做好我國應急預案管理工作提供制度依據，重點體現在以下三個方面。
一是突出“全”，構建全領域全范圍全層級的應急預案體系。《辦法》銜接構建大安全大應急框架要求，對應急預案體系分類分級作了調整和細化，明確黨委和政府審定印發總體預案，強化與黨委工作部門預案有機銜接；充分考慮我國突發事件演化規律新特點，就跨層級、跨地域、流域性等關聯預案相互銜接作出專門規定；將工作手冊和行動方案等支撐性文件納入應急預案體系進行統籌管理，推動應急預案體系建設“橫向到邊、縱向到底”。
二是注重“細”，明確各類應急預案編制管理流程及具體要求。《辦法》對應急預案管理全流程各環節工作作出規定，強調應急預案編制前通過制修訂計劃優化體系架構，編制中通過協調銜接提高應急預案體系的完整性，編制后通過評估修訂推動應急預案動態更新，每個環節要求詳細明確、操作性強。《辦法》明確細化了通信、交通運輸、醫學救援、新聞宣傳、災害救助等功能保障類應急預案編制要點，對重大活動保障、重要目標保護和基層應急預案及支撐性文件等進行細化規定，有利于增強應急預案的針對性和可操作性。
三是把準“新”，探索了新時代應急預案管理工作的新路徑。《辦法》適應現代科技快速發展和國家治理需要，在管理理念、管理模式、管理手段方面提出了一系列新的制度措施。理念創新方面，堅持系統思維、底線思維、極限思維和精細化管理、為基層減負理念，突出了對各級各類應急預案全流程管理統籌設計以及預案之間銜接融合，補充了小概率、高風險、超常規極端情形下的巨災應急預案編制規定，簡化了鄉村和小微企業應急預案編制要求。模式創新方面，推行基于情景構建編制應急預案的方法，加強編制、實施、評估、改進等全生命周期的質量管控；借鑒法規規章徑送司法部門備案的做法，優化創新應急預案備案制度設計。手段創新方面，注重運用信息化數字化智能化技術，強調構建統一的應急預案數據庫，破解數據庫關聯難題，推動海量應急預案數據管理和共享共用。
三、《辦法》的框架與主要內容是什么？
修訂后的《辦法》共8章43條，內容包括：一是總則，明確制定目的、適用范圍、工作原則、管理職責以及信息化管理等要求。二是分類與內容，明確應急預案的分類，并針對不同層級、不同種類應急預案，分別明確編制要求。三是規劃與編制，明確應急預案編制計劃和編制程序。四是審批、發布、備案，明確應急預案審核內容和審批程序，并對應急預案銜接、備案、抄送、公開等作出規定。五是培訓、宣傳、演練，明確應急預案解讀、培訓、宣傳等規定，并對演練制度、頻次、評估指導工作等提出要求。六是評估與修訂，明確應急預案定期評估制度以及需要修訂的情形和修訂程序。七是保障措施，明確應急預案管理人員、經費等保障措施及指導監督要求。八是附則，明確解釋主體、生效時間，以及有關法律法規規章適用等規定。
此次修訂，《辦法》從體例到結構、從機制到方式、從程序到內容，更加貼合國家應急管理體制機制實際，更加符合應急預案管理工作實際。主要體現在以下方面：
一是注重統分結合，厘清預案管理職責。《辦法》適應黨和國家機構改革后部門職能調整和應急預案管理制度創新，突出統一領導，明確國務院統一領導全國應急預案體系建設和管理工作，縣級以上地方人民政府領導本地區應急預案管理職責；強化綜合協調，明確應急管理部門牽頭抓總預案管理工作的職責；強調分類指導，明確突發事件應對相關部門在各自職責范圍內負責本部門（行業、領域）應急預案管理工作。
二是注重系統謀劃，優化預案體系構成。《辦法》在第二章進一步優化完善了應急預案分類，并針對各級人民政府總體、專項和部門應急預案，功能保障類應急預案、重要目標保護應急預案、重大活動保障應急預案，聯合應急預案，鄉鎮（街道）預案、村（社區）應急預案，大型企業集團應急預案以及工作手冊、行動方案等支撐性文件等，分別明確了內容側重點和編制要求。
三是注重操作實用，細化預案編制要求。《辦法》在編制流程中完善了各級各部門編制應急預案制修訂計劃的相關要求，加強應急管理部門對編制計劃的統籌銜接；在編制前準備工作中，明確了開展風險評估、資源調查、案例分析等相關要求，以推動解決部分預案操作性和實用性不強等問題。
四是注重銜接協調，規范審核報批程序。《辦法》對應急預案報批材料、審核內容等進行了完善，在流程設計中增加應急管理部門銜接審核把關環節的內容，推動落實應急管理部門綜合協調各類應急預案銜接職責，強化各層級、各部門、各地方預案之間的銜接和融合；同時，進一步明確了重大活動保障預案、跨行政區域聯合預案等的審批程序。
五是注重依法行政，細化備案管理規定。《辦法》推動加強各級各類應急預案的規范印發、備案和公開。明確應急管理部門代本級人民政府受理本級部門應急預案和下一級總體應急預案備案；明確本級政府及其部門應急預案、基層應急預案、企業應急預案等通過備案、抄送等形式告知上級政府、有關部門；參照法規、規章備案經驗做法，明確應急預案備案材料清單，要求國務院履行應急預案備案職責的部門和省級人民政府建立備案制度，規范備案管理；同時，對政府及其部門應急預案、單位和基層組織應急預案的公開，提出了明確的時限和范圍要求。
六是注重實戰導向，規范預案演練制度。《辦法》對應急預案的演練策劃實施、演練評估指導等方面作出具體明確規定。特別是細化了演練評估的核心內容，明確各地區各有關部門要加強應急預案演練的評估指導，應急管理部門可根據需要會同有關部門對下級人民政府及其有關部門的演練進行評估指導，推動解決演練實戰性不夠強、演練成效不夠高等問題。
七是注重科技賦能，強化預案數據管理。《辦法》中根據信息技術快速發展變化和應急預案管理實際工作需要，明確了各地區各部門負責本行政區域、本部門（行業、領域）應急預案數據管理的職責任務，推動實現應急預案數據共享共用。對政府及其有關部門運用現代信息技術推進應急預案管理理念、模式、手段、方法等創新提出要求，助力實現“科學應急、智慧應急”目標。
四、推動《辦法》落實的主要措施有哪些？
《辦法》的效力在于實施，《辦法》要求各地區、各部門、各單位認真做好宣傳教育和培訓，抓好貫徹執行，推動《辦法》落地生根。一是加強《辦法》的宣傳培訓。各地區各有關部門要結合實際，運用多種方法手段，組織開展培訓、宣傳教育、經驗交流等活動，推動應急預案工作相關人員對《辦法》應知應會，提升各有關方面的應急預案意識和認知水平。二是開展新一輪的應急預案制修訂工作。各級應急管理部門加強統籌協調，各地區各有關部門有計劃、分層次、有重點地開展預案制修訂工作，鼓勵生產經營單位、基層單位等結合實際、創新開展應急預案編修工作。三是建立健全配套的制度機制。重點部門、重點地區、重點行業和大型企業集團要及時修訂或制定有關預案管理實施辦法，健全配套制度措施，壓實責任鏈條，確保與《辦法》緊密銜接、形成合力。四是強化執行效果檢查評估。各級應急管理部門要加強對《辦法》貫徹落實情況的評估和指導，總結推廣成功經驗和創新做法，推動提升應急預案體系建設和管理水平。
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