立足人民立場 彰顯“兩個至上”
鐘雯彬 中共中央黨校（國家行政學院）應急管理研究院（中歐應急管理學院）黨總支副書記
作為應對各類突發事件的基礎性、綜合性法律，《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱突發事件應對法）頒布實施17年后，近日完成首次修訂。新修訂的突發事件應對法圍繞實踐所需與問題導向，對現行法做了大幅度修改。其中，不少新增或者修訂條款都體現著“以人民為中心”的發展思想，充分彰顯了“人民至上、生命至上”的崇高理念。
最大程度保護公民權利是規范突發事件應對的終極目的，此次突發事件應對法修訂高度關注人權保障，許多條款與制度在構建時出發點和落腳點都關乎公民權利的保護和尊重，體現了應急法治的進步。
一、堅持“兩個至上”，突出人本價值
習近平總書記強調，“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。要把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程”。
堅持人民至上、生命至上，是從黨的性質和宗旨的高度，強調要堅持把人民群眾利益及其生命安全擺在最高的位置。
首先，明確保護人民生命財產安全是立法的重要目的。新突發事件應對法在總則第一條，延續現行法“保護人民生命財產安全”的立法目的，還專門增加“根據憲法，制定本法”的表述，意味著對涉及公民權利保護和政府權力配置的相關內容，必須依據憲法的原則和精神來制定，賦予公民權益保護更濃厚、更權威的憲法保護色彩。
其次，充實突發事件應對管理工作原則，對依法開展相關工作、切實保障公民權利提出總要求。此次修法，在總則專門新增第五條，明確突發事件應對工作的原則，應當“堅持人民至上、生命至上”“堅持依法科學應對，尊重和保障人權”。尤其是“尊重和保障人權”寫入新突發事件應對法意義深遠，體現了新時代應急管理工作思路的轉型升級。
此外，基于“兩個至上”，充實完善國家突發事件應對體系。此次修法，分別從整體宏觀和個體微觀的角度，落實憲法尊重和保障人權原則，切實保障公民基本權利。在完善體制機制、構建法律制度、充實法律手段等方面，作出了相關維護生命權、健康權、財產權的規定，及時回應關切，字里行間流露出對生命的尊重、對權利的保護。
二、完善相關規定，強化權利保護
突發事件應對屬于非常態管理，為做好相關應對工作，需要在特定情形下賦予政府及其部門必要的應急處置權力，設定公民的配合義務。
新突發事件應對法針對現行法權利保障制度不夠充分、權利保障標準不明確等問題，通過對相關條文作出新增和補充，進一步完善突發事件應對管理措施的相關規定，處理好有效應對突發事件與保護公民組織合法權益之間的關系。
（一）對政府采取突發事件行政措施的“度”作出了更為嚴格的要求。
突發事件應對應當遵循法治原則，有效規范各級人民政府在突發事件應對過程中的各項權力。一方面，要堅持最大程度保護原則，從整體上、宏觀上保護最大多數人的基本權利。另一方面，也要堅持最小損害原則，不得已采用減損權益的措施時，應以最小的損害比例保護個體的最大利益。為防止政府不當使用相關應對處置措施，新突發事件應對法在現行法的基礎上，對應急處置措施的規范使用作了進一步完善，進一步完善了比例原則。對比例原則的適用范圍進行了擴展，在延續現行法最大程度保護原則的基礎上，增加最小損害作為并行的原則，增加了及時調整比例原則的要求，盡力處理好公權使用的邊界及應急措施的使用原則。
（二）進一步完善了緊急征用制度，保護公民財產權與積極性。
突發事件應對中的征用制度，與公民財產權緊密相連，受人關注。我國突發事件緊急征用補償制度有關的內容在憲法、民法典以及現行突發事件應對法等不同層級的法律規范中均有體現，但總體比較原則、籠統，不利于實施中嚴格依法操作執行。
新突發事件應對法第十二條嚴格限定緊急征用的決定主體及范圍，明確決定主體為“縣級以上人民政府及其部門”，明確征用啟動的條件是應對突發事件的“緊急需要”，突出征用的緊迫性、必須性。對征用的財產范圍上，針對現行法“財產”外延過于寬泛，采用列舉“設備、設施、場地、交通工具”的方式，進一步明確征用范圍。針對實踐中補償標準模糊的問題，原則規定了“公平、合理”的總體補償標準。既為后續國家出臺具體補償標準提供法律保障，也有利于更好調動和保護公民參與應對突發事件的積極性。在法律責任第九十五條第九項延續現行法規定，對違反歸還補償規定的行為，依法追究法律責任，為受到違法征用行為侵害的公民權利提供救濟。
（三）加強個人信息保護的相關內容，嚴格規范個人信息處理活動。
目前，我國關于突發事件應對中個人信息保護的法律規定較為分散，也不夠具體，實踐中很難對個人信息形成完整的保護，個人信息保護的救濟制度也不足。突發事件應對法此次修訂，既與個人信息保護法等法律做好銜接，也結合突發事件應對管理的特點就重點問題作出專門規定，加強對個人信息的保護，嚴格規范個人信息處理活動，初步體系化地構建了應急處置與救援時個人信息保護的法律框架。
一是在新增公民提供信息義務的同時強調必要性原則。新增第八十三條，在規定公民有按照法律規定以及突發事件應對工作需要提供處置與救援信息的義務的同時，對有權收集信息的主體作出限定；對相關主體的保密責任以及保障基本人權的責任也作出規定，要求“嚴格保密，并依法保護公民的通信自由和通信秘密”。
二是嚴格信息獲取的程序和方式。新增第八十四條，規定在突發事件應急處置中，依法確需獲取他人個人信息的，“應當依照法律規定的程序和方式取得并確保信息安全”并作出禁止性規定，明確“不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個人信息，不得非法買賣、提供或者公開他人個人信息”等。
三是新增個人信息使用的限制性要求。新增第八十五條，對個人信息使用的范圍作出規定，明確“因依法履行突發事件應對工作職責或者義務獲取的個人信息，只能用于突發事件應對”，并要求相關信息必須在突發事件應對工作結束后予以銷毀。對確需保留或者延期銷毀的信息，設定了嚴格要求，設計了評估制度，要求嚴格依法使用。
四是新增違法使用個人信息行為的處罰。新增有關條款，對違法使用個人信息行為明確了有關法律責任，以此對應有關個人信息保護條文的規定，避免相關法律義務懸空。
三、保護特殊群體，提升人文關懷
特殊群體自救和自助能力較弱，需要給予特殊、優先的保護。突發事件應對法此次修訂，新增特殊群體保護等內容，提升保障人權尊重生命的溫度。
一是明確了突發事件應對優先保護原則。新突發事件應對法在總則第十一條提出了特殊、優先保護原則的總要求，規定了“對未成年人、老年人、殘疾人、孕產期和哺乳期的婦女、需要及時就醫的傷病人員等群體給予特殊、優先保護”，明確了突發事件應對處置中的優先保護要求。
二是新增了政府對特殊人群應急處置提供幫助的責任。新突發事件應對法第七十六條第三款規定，在應急處置時，政府“應當為受突發事件影響無人照料的無民事行為能力人、限制民事行為能力人提供及時有效幫助”。此外，還規定了“建立健全聯系幫扶應急救援人員家庭制度”，以幫助解決實際困難。
三是明確了政府對傷亡人員的落實保障與組織救治責任。新突發事件應對法新增第九十一條，在救治環節切實落實憲法規定的尊重和保障人權原則，明確要求“對在應急救援工作中傷亡的人員依法落實工傷待遇、撫恤或者其他保障政策”，并要求組織做好相關醫療救治工作。
四是新設了開展突發事件心理援助的規定。突發事件心理援助是應對工作的重要組成部分，新突發事件應對法增設對受突發事件影響的各類人群開展心理援助工作的規定，并對建立政府主導的心理援助制度、有關工作體系、人才建設等提出原則性要求，為推動突發事件心理援助制度化打下法治基礎。
五是重視生命尊嚴。新突發事件應對法第八十二條新增了對突發事件遇難人員遺體的規范處置要求，規定“應當按照法律和國家有關規定，科學規范處置，加強衛生防疫”，同時，明確要求“維護逝者尊嚴”“對于逝者的遺物應當妥善保管”，在保障社會公共秩序，保障公共衛生安全的同時，體現出人文關懷。
民為邦本，本固邦寧；法治為民，方能固本。突發事件應對法這次修訂，立足人民立場，遵循“民有所呼，法有所應”，在突發事件應對的各個環節以法治保障人民權益、反映人民愿望，充分彰顯了“兩個至上”的根本價值遵循。期待這部具有中國特色、體現時代精神、反映人民意愿的新突發事件應對法，能夠更好地發揮制度功能，進一步夯實國家應急管理體系和能力現代化的法治基礎。
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