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筑牢社會力量有序參與應急管理的法治根基

王宏偉 中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學院副教授

從世界主要國家應急管理發(fā)展的現(xiàn)狀與趨勢來看，社會力量的有效參與是應對高度復雜性、高度不確定性突發(fā)事件不可或缺的一個要素。如果說阪神地震發(fā)生的1995年是日本的志愿者元年，汶川地震發(fā)生的2008年則可以說是中國的志愿者元年。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和中等收入群體的擴大，社會公眾積極以個體或組織形態(tài)參與應急管理行動。然而，從巨災應對的效果看，社會力量在作出重要貢獻的同時，也暴露出無序、低效等問題。如何科學引導社會力量有序參與，這不僅關(guān)乎維系社會公眾應急志愿服務的熱情，也關(guān)乎我國應急管理效能的提升。新修訂的突發(fā)事件應對法對此作出了全面、具體的規(guī)定，為社會力量有序參與應急管理筑牢了法治根基，這主要表現(xiàn)在以下五大舉措。

第一，鼓勵支持社會力量的參與。改革開放后，中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展逐漸激發(fā)了社會公眾參與公共事務治理的熱情。每當巨災大難發(fā)生時，社會公眾都會踴躍捐款捐物，主動投身應急救援行動之中，形成守望相助、和衷共濟的磅礴力量。政府救援力量與社會力量的有效整合與協(xié)同是我國突發(fā)事件應對的重要特點。根據(jù)突發(fā)事件應對法第四條，突發(fā)事件應對工作堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，建立健全集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的中國特色突發(fā)事件應對工作領(lǐng)導體制，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、部門聯(lián)動、軍地聯(lián)合、社會協(xié)同、公眾參與、科技支撐、法治保障的治理體系。從頂層設(shè)計看，公眾參與是突發(fā)事件治理體系的重要內(nèi)容。從具體制度來說，第九十條規(guī)定，公民參加應急救援工作或者協(xié)助維護社會秩序期間，其所在單位應當保證其工資待遇和福利不變，并可以按照規(guī)定給予相應補助。社會力量參與突發(fā)事件應對工作，其權(quán)益可以得到有力的保障，如做出突出貢獻，還可以受到表彰、獎勵。

第二，處理好活力與秩序的關(guān)系。在四川汶川、雅安蘆山、云南魯?shù)榈鹊卣鹁逓膽獙χ校鐣α康淖园l(fā)參與暴露出了一些問題，此次修法有針對性地進行了完善。其中，第六條規(guī)定，國家建立有效的社會動員機制，組織動員社會組織、志愿者等力量依法有序參與。第二十三條規(guī)定，公民、法人和其他組織有義務參與突發(fā)事件應對工作。第三十九條第三款規(guī)定，國家鼓勵和支持社會力量建立提供社會化應急救援服務的應急救援隊伍。社會力量建立的應急救援隊伍參與突發(fā)事件應對工作應當服從履行統(tǒng)一領(lǐng)導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府、突發(fā)事件應急指揮機構(gòu)的統(tǒng)一指揮。第七十二條也規(guī)定，履行統(tǒng)一領(lǐng)導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應當調(diào)動應急救援隊伍和社會力量，采取應急處置措施；還要建立協(xié)調(diào)機制，提供需求信息，引導志愿服務組織和志愿者等社會力量及時有序參與應急處置與救援工作。政府通過建立協(xié)調(diào)機制和需求引導，可以實現(xiàn)社會參與的依法與有序、兼顧活力與秩序。還有，根據(jù)該法，國家發(fā)揮社會力量在應急運輸保障中的積極作用，但社會力量也應當服從應急指揮機構(gòu)的統(tǒng)一指揮。

第三，提升公眾參與的組織性。突發(fā)事件應對法第五十三條還明確了紅十字會、慈善組織在緊急救援和人道救助、募捐和救助方面可發(fā)揮的作用。在政府的支持、資助、協(xié)調(diào)、引導下，社會組織、特別是樞紐型社會組織將扮演重要的整合角色，社會力量參與的熱情將得到有序釋放。基層群眾自治制度是我國三大基本政治制度之一。根據(jù)該法，作為基層群眾性自治組織，居委會、村委會有責任及時調(diào)處矛盾糾紛，以避免社會安全事件的發(fā)生。同時，居委會、村委會還可以建立基層應急救援隊伍，及時、就近開展應急救援。居委會、村委會有關(guān)人員應定期接受突發(fā)事件應對的培訓，并按照縣級人民政府的要求，建立專兼職信息報告員制度。突發(fā)事件發(fā)生后，當?shù)氐膫€人應當服從居委會、村委會的指揮和安排，配合人民政府采取的應急處置措施，積極參加應急救援工作，協(xié)助維護社會秩序。

第四，拓展社會力量參與應急管理的空間。公眾參與不僅體現(xiàn)在應急救援環(huán)節(jié)中，因為應急管理涵蓋預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等多個環(huán)節(jié)。根據(jù)突發(fā)事件應對法規(guī)定，國家建立“政府支持、社會力量參與、市場化運作”的巨災風險保險體系，社會力量為以保險分攤巨災風險做出貢獻。應急預案制定機關(guān)應當廣泛聽取社會各方面的意見。換個角度講，社會力量可以參與應急預案制定，以幫助提升預案的針對性和可操作性。社會力量發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件發(fā)生或可能發(fā)生的異常情況后，需要報告相關(guān)信息。社會公眾可以投訴、舉報對不履行或不正確履行突發(fā)事件應對工作職責的行為，發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。還有，第五十二條規(guī)定，鼓勵公民、法人和其他組織為應對突發(fā)事件提供物資、資金、技術(shù)和捐贈。從國際經(jīng)驗看，成熟的社會參與心理一定是不追求鎂光燈效應的。社會力量全方位參與應急管理，可以避免應急救援一哄而上等潮汐效應。

第五，增強社會力量參與的效力。新修訂的突發(fā)事件應對法強調(diào)，增強全民公共安全和防范風險的意識，提高全社會的避險救助能力。新聞媒體應開展自救互救知識的宣傳，縣級政府及其有關(guān)部門、街鄉(xiāng)政府應面向公眾以及居委會、村委會、企事業(yè)單位、社會組織應面向居民、村民、職工，開展應急知識宣傳普及活動和必要的應急演練，學校將應急教育納入教學計劃并對學生、教職工開展應急知識教育和演練。這樣，可以確保安全宣傳“五進”落到實處，防災減災救災的人民防線得以真正筑牢。同時，國家還鼓勵公民、法人和其他組織儲備基本的應急自救物資和生活必需品。未來，社會力量更具有風險研判知識和自救互救技能，更能配合政府的應急措施，參與應急管理也更加冷靜、理性。

值得注意的是，突發(fā)事件應對法第四十條第二款規(guī)定，專業(yè)應急救援人員應當具備相應的身體條件、專業(yè)技能和心理素質(zhì)，取得國家規(guī)定的應急救援職業(yè)資格，具體辦法由國務院應急管理部門會同國務院相關(guān)部門制定。參與應急救援的社會力量，其資質(zhì)考評、認證必將形成科學、合理的制度，使每個人有差異地各展其才，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。