健全突發事件信息管理體系
提高突發事件預防和應對能力
代海軍
為規范突發事件應對活動，以法治方式推動應急管理體系和能力現代化，2024年6月28日，十四屆全國人大常委會第十次會議通過修訂后的《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱突發事件應對法），將自2024年11月1日起施行。在堅持該法作為應急管理領域基礎性法律定位不變的情況下，突發事件應對法全面總結突發事件應對工作面臨的新挑戰，及時將黨中央“堅持總體國家安全觀”“統籌發展和安全”等決策部署以及應急管理體制機制改革最新成果，通過法律條文予以固化，注重不同法律規范間的銜接，進一步釋放法律制度的整體效能，掀開了應急管理法治建設新的時代篇章。
突發事件應對法作為應急管理領域基礎法的作用，不僅體現在統攝各應急管理單行法上，更在于有效銜接防與救、統與分的責任鏈條，真正形成協同應急的治理體系和治理能力。修法必須尊重客觀規律，反映社會現實。習近平總書記強調，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀牛”事件。突發事件發生是風險累積、釋放的過程。重大突發事件應對的實踐表明，相關情況掌握不清楚、信息渠道不暢通、預警預控措施不及時，是導致危害后果擴大的重要原因。將風險置于可控范圍和過程，是本次修法著力解決的一項重點問題，意味著以信息管理為重要支撐的事前預防模式將替代傳統的事中事后應對方式。
一、搭建信息平臺，完善突發事件信息系統
做好突發事件的預防和應對準備，控制、減輕和消除突發事件引起的社會危害，離不開統一、完善的突發事件信息系統支撐。突發事件應對法制定之初，立法的著力點之一便放在“建立全國統一的突發事件信息系統”之上，旨在破除突發事件應對中長期面臨的條條、塊塊以及條塊之間的信息碎片化困局。本次修法繼續秉持這一思路，通過完善上下貫通、左右銜接的信息管理制度機制，努力破解突發事件應對中的“數據煙囪”和“信息孤島”。其制度特點主要體現在三方面：
其一，分級設置。一方面，在監測與預警階段，第五十九條規定縣級以上地方人民政府應當建立或者確定本地區統一的突發事件信息系統，作為本區域突發事件應對的信息中樞；另一方面，在預防與應急準備環節，第三十三條規定縣級以上地方人民政府應當根據情況變化，及時調整危險源、危險區域的登記。登記的危險源、危險區域及其基礎信息，應當按照國家有關規定接入突發事件信息系統，并及時向社會公布。
其二，功能集成。統一的突發事件信息系統整合了現有信息匯集途徑和傳輸渠道，集匯集、儲存、分析、傳輸等功能于一體，其主要目的就是將分散、孤立、靜止的突發事件信息，由專業機構和專業人員運用專業知識進行加工提煉，進而對客觀形勢進行科學判斷和預測。突發事件應對法的規定為推動實現功能集成的信息系統提供了依據。
其三，互聯互通。第五十九條規定縣級以上地方人民政府的突發事件信息系統應當與上級人民政府及其有關部門、下級人民政府及其有關部門、專業機構、監測網點和重點企業的突發事件信息系統實現互聯互通，加強跨部門、跨地區的信息共享與情報合作。
二、明確報送主體，提升突發事件應對信息供給能力
突發事件應對從來不是哪一個部門、哪一家單位的事，而是涉及社會方方面面。從突發事件應對法規定的內容看，履行突發事件信息報告義務的主體，涵蓋政府及其相關部門、企事業單位、有關社會組織和公民個人，這與本法有關政府負責、部門聯動、社會協同、公眾參與的突發事件治理理念相契合。為從制度上進一步明晰各方報送突發事件信息的義務，突發事件應對法從以下幾方面作出規定：
第一，強調專業人干專業事。監測網點是信息系統建設的第一個環節，負責匯集各類原始信息，根據不同類型的突發事件，由相關政府部門或者專業機構設立。突發事件應對法一方面在第五十九條、第六十一條明確人民政府及其有關部門、專業機構、監測網點在突發事件信息收集方面“主責主業”的地位，表明其在預防、監測、預警等方面的作用不可替代；另一方面，第六十條強調縣級以上人民政府及其有關部門、專業機構應當通過多種途徑收集突發事件信息。這是因為四大類突發事件產生原因和表現形式各不相同，必須建立多種收集信息的途徑，才能有效監測各類突發事件，在應對工作中占據主動。
第二，發揮重點企業的作用。重點企業如高危行業領域企業已成為突發事件信息系統建設不可或缺的力量。從實踐看，重大公共衛生事件中企業物資生產信息的傳遞、重大社會安全事件中責任企業的信息通報、生產安全事故隱患排查治理情況的報告等，均與信息系統建設息息相關。為此，突發事件應對法第五十九條增加了重點企業在突發事件信息系統的構建乃至互聯互通的相關規定。
第三，延伸信息收集的觸角。我國突發事件信息收集堅持專兼結合、社會力量參與的原則。突發事件應對法第六十條明確規定，縣級人民政府應當在居民委員會、村民委員會和有關單位建立專職或者兼職信息報告員制度。公民、法人或者其他組織發現發生突發事件，或者發現可能發生突發事件的異常情況，應當立即向所在地人民政府、有關主管部門或者指定的專業機構報告。這是對政府和專業機構監測網絡的一種重要補充。
三、暢通信息通道，確保突發事件信息報送及時、準確、全面
突發事件應對從來都是與時間賽跑，要抓住應對處置先機，避免付出沉重代價，需要暢通信息渠道，這有賴于相應配套制度的構建。
一是建立投訴舉報制度。突發事件應對法修訂的一大亮點，就是在總則第九條中鼓勵公民、法人和其他組織通過統一的投訴、舉報方式反映不履行或者不正確履行突發事件應對工作職責的行為，同時要求接到投訴、舉報的人民政府和部門應當依照規定立即組織調查處理，并保護投訴人、舉報人的合法權益。其目的就是通過建立激勵機制，廣泛發動社會各方面力量提供相關信息。
二是建立信息報告“直通車”制度。突發事件信息以逐級上報為原則，這也是我國突發事件應對法與各應急管理單行法確立的一項基本原則。突發事件遲報、謊報、瞞報、漏報的情況時有發生，信息報送往往面臨復雜的利益關系甚至是地方勢力的阻礙，使得自下而上層層傳遞的信息容易失真。此外，突發事件固有的事發突然、情況緊急、潛在危害大等特點，信息如果逐級上報，很可能延誤最佳處置時機。為了提高信息報送和應急處置效率，突發事件應對法第十七條、第六十四條規定在必要時可以越級上報突發事件信息，具備條件的，應當進行網絡直報或者自動速報。這符合災害預警技術進步的需要，也為新技術應用于應急管理提供了法律空間。
三是建立新聞采訪報道制度。在突發事件發生初期，信息匱乏和信息爆炸往往并存，要贏得主動權，必須“先聲奪人”。作為突發事件信息的深度傳播者和社會輿論的重要引領者，新聞媒體已成為突發事件應對中的一支獨特力量。為做好應急狀態下的新聞宣傳和輿論引導，突發事件應對法第八條新增了突發事件新聞采訪報道制度，依法賦予新聞媒體采訪報道權，明確要求有關人民政府和部門應當支持新聞媒體開展采訪報道和輿論監督，同時規定了新聞媒體應當履行“及時、準確、客觀、公正”的信息采訪報道義務。
四、完善管理機制，最大限度發揮突發事件信息效能
突發事件信息制度設計的初衷，是通過系統化的信息功能設計，實現對風險的早期識別、主動預防和提前應對。堅持預防為主、預防與應急相結合，既是突發事件應對的內在要求，也是修法過程中把握的一項基本準則。新修訂的突發事件應對法緊緊圍繞堅持預防為主、預防與應急相結合，對突發事件信息收集、加工、發布、叫應等環節作出規定，努力發揮突發事件信息制度的整體效能。
一是完善信息共享機制。一個事件之所以被界定為突發事件，很重要的一個原因就是因為其發生、發展、擴大和可能產生的影響具有不確定性，并伴隨著決策時間緊、信息不對稱等難題。因此，突發事件應對法確立的應急管理的重點工作之一，就是建立上下級政府之間、政府與相關單位之間突發事件信息網路，實現跨層級、跨部門、跨領域的信息交流與協作配合。
二是完善分析研判機制。分析研判是確保突發事件信息進得來、出得去的關鍵一環。信息處理不及時、發展態勢判斷不科學，勢必影響突發事件的預警和應急處置。為此，突發事件應對法第六十二條規定縣級以上地方人民政府應當及時匯總分析突發事件隱患和監測信息，必要時組織相關部門、專業技術人員、專家學者進行會商，對發生突發事件的可能性及其可能造成的影響進行評估。值得注意的一個變化是，本次修法將“及時匯總分析突發事件隱患和預警信息”修改為“及時匯總分析突發事件隱患和監測信息”，更符合信息先收集加工再發布預警的應急管理邏輯，表述也更加精準。
三是完善統一發布機制。突發事件應對強調在政府統一領導下的分工協作，這種統一性要求也體現在突發事件相關信息披露上。在吸取相關經驗教訓基礎上，突發事件應對法第七條新增“國家建立健全突發事件信息發布制度”相關內容，發布主體限于有關人民政府和部門，確保信息發布的統一和權威。同時規定，有關人民政府和部門發現影響或者可能影響社會穩定、擾亂社會和經濟管理秩序的虛假或者不完整信息的，應當及時發布準確的信息予以澄清。對公開信息的及時性要求，是由信息時效性所決定的。“及時就是要第一時間把準確的、最新的信息傳遞給社會公眾，主動回應社會關切，增強政府公信力。
四是完善動員聯絡機制。應急廣播是政府向民眾傳遞突發事件信息的重要渠道，具有信息權威、傳輸通道抗災能力強、接收方便等優勢，是國內外應急管理的常用手段。一些地區實施的大喇叭、收音機、電視等終端的自動喚醒和主動播發功能，在應對突發自然災害中發揮了重要作用。本次修法第四十九條新增加強應急通信系統、應急廣播系統建設的規定，有助于打通應急信息發布“最后一公里”、實現精準動員。值得注意的是，本次修法專設一條，第八十條規定強化城鄉社區綜合服務設施和信息平臺應急功能，加強與突發事件信息系統數據共享，增強突發事件應急處置中保障群眾基本生活和服務群眾能力。
總之，本次修法突出問題導向，鞏固了改革創新成果。相信隨著突發事件信息管理體系不斷健全，應急管理整體性、協同性不斷增強，必將進一步提高突發事件預防和應對能力。
（作者系應急管理部信息研究院法律研究所副所長）
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